A Comunidade Autónoma de Galicia, segundo dispón o artigo 27.23
do seu Estatuto de autonomía, ten competencia exclusiva en materia
de servizos sociais e facendo uso desa atribución regulou e
desenvolveu o Sistema Galego de Servizos Sociais, que ten como
norma principal a Lei 13/2008, do 3 de decembro, de servizos sociais
de Galicia. A lei define os servizos sociais como servizo público,
destinado a garantir a igualdade de oportunidades no acceso á
calidade de vida e á participación social de toda a poboación,
mediante intervencións que permitan, entre outros obxectivos,
“facilitar recursos e itinerarios de integración social a quen se atopa
en situación ou risco de exclusión social”.
Con anterioridade, partindo de 1991, a raíz dos acordos acadados no
marco galego de diálogo cos axentes sociais, os poderes públicos
galegos impulsaron e desenvolveron un conxunto de prestacións e
medidas enfocadas directamente á loita contra a pobreza e a
exclusión social. Así, no ano citado, aprobouse no Parlamento de
Galicia a Lei 9/1991, do 2 de outubro, galega de medidas básicas
para a inserción social, na que se crearon a Renda de Integración
Social de Galicia (RISGA) e as denominadas Axudas de Emerxencia
Social. Esta lei foi, á súa vez, adaptada e modificada sucesivamente
mediante a Lei 1/1999, do 5 de febreiro e a lei 16/2004 de 29 de
decembro.
Así mesmo, no ano 2008, e como resultado dos acordos acadados no
marco do Diálogo Social, incorpórase na disposición adicional cuarta
da Lei 13/2008, de servizos sociais de Galicia, o compromiso de
revisar a normativa da Renda de Integración Social de Galicia
(RISGA).
Durante 2010, declarado Ano Europeo de Loita contra a Pobreza e a
Exclusión, e de novo no marco do diálogo social desenvolvido en
Galicia, pactáronse as bases para unha nova lei galega de inclusión
social. A presente lei, resultado dese diálogo social, recolle, ademais,
os principios e criterios das institucións europeas e as avaliacións e
recomendacións das organización especializadas do terceiro sector,
así como as da Mesa Autonómica de Seguimento e Avaliación da
RISGA, órgano de seguimento creado na citada lei 9/1991, ao longo
de vinte anos de aplicación daquelas medidas.
Cómpre ter en conta, a ese respecto, a relevancia que nas
recomendacións e ditames das institucións e autoridades da Unión
Europea foi adquirindo a inclusión social. Xa no ano seguinte da
publicación da Lei 9/1991, galega de medidas básicas para a
inserción social, o Consello Europeo instou aos Estados Membros a
recoñecer o dereito fundamental da persoa a recursos e prestacións
suficientes para vivir conforme á dignidade humana, dentro dun
dispositivo global e coherente de loita contra a exclusión social. E
mesmo se referiu ao “acceso a este dereito sen límite de duración,
sempre que se cumpran as condicións de acceso e quedando
entendido que, concretamente, o dereito poderá asignarse por
períodos de tempo limitados pero renovables”. Pero o máis relevante
é que outorgaba a este dereito un carácter auxiliar respecto dos
demais dereitos en materia social, derivado da necesidade de
establecer, como obxectivo paralelo ás políticas públicas de carácter
xeralista en materia de benestar, a reinserción das persoas excluídas
dos sistemas de dereito xeral. Deixábase claro, así, que os
programas de renda mínima debían ser compatibles e articulados cos
servizos sociais e co estímulo e o apoio na procura de emprego.
Precisamente no informe conxunto sobre protección e inclusión social
2009, adoptado polo Consello Europeo (Emprego, Política Social e
Consumidores), mantense que a mellor protección contra a pobreza e
a exclusión social é o emprego de calidade para as persoas que
poden traballar, e recoñécese ademais que, para aquelas que non
poden, é preciso prever “axudas aos ingresos” e fomentar a súa
“participación social”. No mesmo documento saliéntase, ademais,
como elemento decisivo no acceso aos servizos públicos do Estado
Social unha boa articulación entre eses servizos e, concretamente,
unha coordinación efectiva “entre os servizos sociais e os de
emprego, para superar os atrancos que impiden a participación plena
e duradeira na sociedade e no mercado de traballo”.
En coherencia con todo o anterior, entre os obxectivos establecidos
precisamente para o ano 2010, declarado Ano Europeo de Loita
contra a Pobreza e a Exclusión Social, incluíase o de recoñecemento
de dereitos ás persoas que viven nesas situacións. Así se expresaba
no documento estratéxico marco da Comisión: “Recoñecer o dereito
fundamental das persoas que se atopan en situación de pobreza e
exclusión social a vivir con dignidade e a desempeñar un papel activo
na sociedade”. Desta maneira, recomendábase que a acción pública
se enfocase decididamente a fomentar a autonomía destas persoas,
a través do acceso a uns ingresos dignos, a servizos de interese xeral
e ao mercado de traballo.
A inclusión activa asentouse claramente en todo este período como
unha das prioridades da Unión e dos Estados Membros e un eixo
prioritario para os fondos estruturais, no marco de estratexias dos
estados membros e das rexións europeas nas que se articulen
medidas de acceso a ingresos mínimos, con outras orientadas a
mercados de traballo inclusivos e a servizos públicos de calidade
xa citada RISGA, coas súas sucesivas reformas, así como o primeiro
(2000-2006) e o Segundo (2007-2013) Plans Galegos de Inclusión,
cofinanciados polo FSE no marco do correspondente programa
operativo, foron respondendo a esas directrices. Ámbolos dous
seguiron as recomendacións dos cumios de Lisboa (2000) e Niza
(2001) e, estreitamente vinculados coa RISGA, foron construíndo una
estratexia galega de inclusión social, respondendo, con orzamentos
específicos, a aquela directriz de combinar medidas de ingresos
mínimos con outras actuacións orientadas a compensar déficits de
capacitación, de sociabilidade e de axuste persoal, así como a facer o
mercado de traballo máis inclusivo e a facilitar o acceso en igualdade
a servizos de calidade.
Por fin a recentemente deseñada Estratexia 2020, confirma, aínda
con máis claridade, a citada orientación. Comeza por establecer,
como pórtico que dá sentido a toda a súa formulación, que do que se
trata é de lograr un crecemento integrador, ademais de intelixente e
sostible. Por iso na Comunicación da Comisión “Europa 2020” -
COM(2010) 2020- elaborada nun contexto de crise económica,
proponse como obxectivo, interrelacionado con todos os demais, o de
que o risco de pobreza se reduza en 20 millóns de persoas no
conxunto da Unión e lanza como iniciativa emblemática a da creación
dunha Plataforma Europea Contra a Pobreza “para garantir a
cohesión social e territorial, de tal forma que os beneficios do
crecemento e do emprego sexan amplamente compartidos e as
persoas que sofren pobreza e exclusión poidan vivir dignamente e
tomar parte activa na sociedade.”
Na Estratexia 2020 sublíñase a necesidade de solucións equilibradas,
“recoñecendo dereitos fundamentais ás persoas que sofren pobreza e
exclusión” e despregando sistemas de aseguramento de rendas, ao
tempo que se evita tal como se subliña na Comunicación da Comisión
COM (2010) 758 sobre “a Plataforma Europea contra a pobreza e a
exclusión social: un marco europeo para a cohesión social e
territorial” que as persoas “queden atrapadas nunha situación de
dependencia das prestacións, a miúdo con dereitos que non abondan
para sacalas da pobreza”.
En definitiva trátese de avanzar no deseño de instrumentos legais e
de servizos á cidadanía que equilibren tres aspectos básicos: o
acceso a ingresos mínimos en situacións de grave pobreza e
exclusión, o dereito a un acompañamento e apoio profesional e
financeiro para adquirir novas capacidades e cualificacións e o
dereito, unido á responsabilidade individual, de non permanecer
nunha situación de dependencia crónica das prestacións públicas.
Estamos logo diante dunha Lei galega de inclusión social que integra:
As prestacións económicas de activación/inserción vinculadas a
itinerarios de traballo social e formativo personalizado e que se
desenvolven desde os servizos sociais comunitarios.
Os itinerarios de inserción laboral e o marco de estímulo e promoción
do emprego con colectivos de difícil inserción que se desenvolve
desde a Administración laboral galega (políticas de acción positiva,
nomeadamente as empresas de inserción e os estímulos a creación
de emprego destes colectivos).
II
A Renda de Integración Social de Galicia, creada pola Lei 9/1991,
galega de medidas básicas para a inserción social, configurouse
coma un dereito recoñecible que se desdobraba en dous aspectos
inseparables: atender necesidades básicas mediante unha prestación
económica condicionada ao cumprimento dun proxecto de inserción.
A avaliación realizada no seo da Mesa Autonómica de Seguimento e
Avaliación da RISGA e en varios grupos de traballo de expertos a
partir da posta en marcha do segundo Plan de inclusión social, deron
lugar ás primeiras propostas de reforma, partindo dos perfís
específicos das persoas beneficiarias de longa e curta percepción e
da experiencia acumulada polo persoal tramitador provincial, polos
servizos sociais comunitarios básicos e polos equipos técnicos do
plan de inclusión.
No citado proceso detectouse que o perfil das persoas beneficiarias
era dispar e que, así como había un colectivo que respondía ás
expectativas da norma, iniciando procesos reais de reinserción aos
que se podía dar un contido laboralizante, tamén era importante o
segmento de persoas beneficiarias para as que, por diversas razóns,
de carácter persoal ou social, non era razoable unha expectativa de
activación e incorporación ao mercado de traballo, cando menos a
curto ou medio prazo. Tratábase de colectivos moi diferentes aos que
cumpriría dar una resposta diferente. Por outra parte, a obriga de
subscribir o proxecto de inserción en todas as circunstancias,
conlevou en moitos casos, por escaseza de recursos específicos, ou
polo deterioro das situacións, a unha perda de valor e eficacia destes.
Se ben esa escaseza inicial de recursos se viu corrixida polos Plans
de Inclusión Social, a propia experiencia de traballo dos equipos
técnicos de inclusión sociolaboral confirmou a necesidade de
repensar unha renda flexible e modular, con acompañamentos sociais
e laborais diferenciados, en tramos de diferentes características.
Ese cambio exprésase no feito de que a presente lei recoñece dous
dereitos diferentes, aínda que relacionados, que se regulan e
modulan de maneira separada: o dereito a uns ingresos mínimos,
dereito que se corresponde co deber de vinculación cos servizos
sociais comunitarios básicos e específicos a través do proxecto de
integración social ou familiar; e un segundo dereito a un apoio
económico e técnico personalizado no itinerario de cara á inserción
no mercado de traballo, que se corresponde co compromiso de
desenvolver as actividades pactadas nun documento escrito no que a
formación adaptada, a aprendizaxe e a práctica laboral son, entre
outros, aspectos decisivos.
Ademais, quedou establecido que era necesario tamén reformar e
flexibilizar a norma para evitar que as fórmulas de cálculo
empregadas para determinar a contía da prestación non tivesen un
efecto desincentivador da progresiva incorporación laboral,
especialmente cando se trata de traballos esporádicos e de menor
contía, de aprendizaxes ou insercións temporais ou parciais. Máis ben
ao contrario estableceuse como criterio que a transición ao emprego
había que tutelala e estimulala. De tal consideración deriva
precisamente a definición dos tramos de inserción e de transición ao
emprego que esta nova lei define así como o establecemento de
compatibilidades con accesos parciais a emprego que a súa
configuración permite.
O proceso descrito tivo en conta a oportunidade a as posibles
sinerxías derivadas do feito de ter integrados nun único departamento
a xestión dos sistemas de servizos sociais e emprego, de maneira
que a presente lei non se limite a una mera reforma da RISGA, senón
que avance cara unha estratexia coordinada entre os servizos sociais
comunitarios municipais, o Servizo Público de Emprego de Galicia e
as estruturas técnicas da consellería competente. Ese avance faise
baixo o principio de que o itinerario das persoas para saíren da
exclusión, con apoio público, sexa único, coherente e continuado,
desde o social ao laboral. Desta maneira, xunto coa nova Renda de
Inclusión Social de Galicia e as Axudas para a Inclusión social,
incorpórase nesta lei unha referencia ás empresas de inserción,
acorde cos aspectos básicos da Lei estatal 44/2007, do 13 de
decembro, para a regulación do réxime das empresas de inserción e,
ademais, establécense acción positivas para o acceso daqueles
colectivos aos beneficios derivados dos incentivos á contratación, á
formación ocupacional, aos programas mixtos de emprego-formación
e ao proceso de cualificación mediante certificación da experiencia e
da formación non formal. Tamén, como aspectos novidosos,
regúlanse o selo distintivo de empresa inclusiva e as bases para
actuacións en zonas especiais. O primeiro, precisamente, para dar
cobertura legal ao feito constatado da colaboración activa de certas
empresas co Plan Galego de Inclusión Social; e o segundo para
facilitar unha actuación coordinada entre os concellos afectados pola
existencia de áreas de alta concentración de problemáticas de
exclusión social e os diversos departamentos da Xunta de Galicia.
Cómpre indicar, ademais, que a presente lei é coherente coa
estrutura do sistema de servizos sociais creada pola lei 13/2008, de
servizos sociais de Galicia, e con toda a experiencia acumulada nos
plans galegos de inclusión social. A disposición da nova renda en
tramos facilita a súa vinculación cos niveis nos que a lei 13/2008
estrutura os servizos sociais comunitarios. Así, o primeiro tramo, que
se orienta a aspectos relacionados coa integración social e o axuste
persoal de individuos ou unidades familiares con menores sitúanse na
esfera dos servizos sociais comunitarios básicos, nos que o
profesional de referencia, o traballo social de caso e o programa de
educación e apoio familiar xogan un papel determinante, así como na
dos servizos sociais comunitarios específicos, que xa veñen
funcionando no marco do plan de inclusión como equipos de inclusión
sociolaboral. Pola súa parte, tanto no tramo de inserción como no de
transición ao emprego, xogan un papel decisivo os dispositivos e
medidas da área laboral: oficinas de emprego, servizos municipais de
emprego, persoal de orientación, de intermediación, etc.
Tamén, en canto a diversidade de actores que se definen na Lei
13/2008, de servizos sociais de Galicia, resulta a presente lei
plenamente coherente. O sistema, de responsabilidade pública, está
participado por varias Administracións, por axentes sociais e por
entidades do terceiro sector de acción social. Nos procedementos e
sistemas de información de persoas usuarias que se definen nesta lei
resulta determinante a cooperación activa entre os concellos e a
Xunta de Galicia. Tamén é decisiva, especialmente cando se trata do
traballo máis directo e continuado con persoas gravemente afectadas
por factores de exclusión social, complementar a acción pública coa
execución de accións e proxectos por parte das entidades de
iniciativa social debidamente autorizadas.
III
A lei estrutúrase nun título preliminar, sete títulos, divididos á súa vez,
en capítulos, tres disposicións adicionais, tres transitorias, unha
disposición derrogatoria e dúas disposicións derradeiras.
No título preliminar establécese, en primeiro lugar o obxecto da
norma, indicando o alcance xeral dos dereitos que se regulan, e
defínese, no seu artigo segundo, o ámbito subxectivo, para o que se
establecen criterios para a determinación das situacións de exclusión
ou risco de exclusión social, de maneira que, da valoración técnica
desa situación por parte dos servizos sociais, se deduza a posición
xurídica da cidadanía en relación con esta lei. Neste mesmo título
inclúese o criterio de competencia e unha serie de principios xerais de
aplicación e interpretación.
No título I regúlase a Renda de Inclusión Social de Galicia, que
substitúe á actual Renda de Integración Social de Galicia. Este título
estrutúrase en nove capítulos. No capítulo I establécense disposicións
de carácter xeral: a súa definición e estrutura por tramos, así como a
definición e obxecto de cada tramo. Esa estrutura é a que permite
diferenciar entre o dereito a un mínimo vital, dereito que se modula e
configura de maneira separada á laboralización, e o dereito a
participar nun itinerario de inserción laboral. No capítulo II regúlanse
os requisitos de acceso e expóñense as regras de compatibilidade de
ingresos e prestacións. Nos capítulos III, IV e V, figuran as normas
aplicables aos tramos persoal e familiar, de inserción e de transición
ao emprego. O capítulo VI aborda a cuestión da unidade de
convivencia para os efectos de aplicación das prestacións reguladas.
O capítulo VII, dividido en dúas seccións, trata do procedemento para
a tramitación da Renda de Inclusión así como do procedemento
abreviado para os casos de vítimas de violencia de xénero. Nos
capítulos VIII e IX recóllense, respectivamente, as obrigas e
compromisos que contraen as persoas beneficiarias e a regulación
dos supostos de modificación, suspensión e extinción.
O título II recolle a definición e as normas de aplicación para a
asignación das Axudas de Inclusión Social. Defínese o obxecto e
natureza destas axudas, establécese a súa tipoloxía, os requisitos
necesarios para a súa percepción, criterios de límite de contía e
temporalidade, así como todo o relativo a tramitación resolución,
pagamento, xustificación, cando procede, e impugnación.
No título III, no capítulo I dispóñense os diferentes instrumentos
para facer efectiva a inclusión activa das persoas beneficiarias das
prestacións que se regulan. Así, abórdase, en primeiro lugar, o
proxecto de integración social, no tramo básico, así como, cando sexa
o caso, o acordo para a integración socioeducativa de menores. No
mesmo capítulo defínese o convenio para a inclusión sociolaboral,
que está vinculado ao tramo de inserción. O capítulo II está dedicado
ao plan de inclusión e aos servizos sociais comunitarios específicos
para a inclusión, consonte ao establecido na Lei 13/2008, de servizos
sociais de Galicia, e que se concretan nunha rede territorializada de
equipos para apoiar os procesos individuais de incorporación social e
laboral. Ademais, establécense as bases para o fomento de
actividades e proxectos específicos desenvolvidos por entidades de
iniciativa social para capacitar as persoas participantes no plan de
inclusión e mellorar as súas habilidades sociais e a súa
empregabilidade.
No título IV establécense os mecanismos de acción positiva na
formación para o emprego e as demais políticas activas de emprego a
favor das persoas en situación ou risco de exclusión social,
incorporando, no capítulo I, criterios de coordinación entre o Sistema
Galego de Servizos sociais e o Sistema Público de Emprego de
Galicia. No capítulo II defínense e regúlanse os aspectos básicos das
empresas de inserción laboral, incorporando normas que establece a
Lei estatal 44/2007, de 13 de decembro, para a regulación do réxime
das empresas de inserción. No capítulo III recóllense as medidas para
favorecer o acceso á formación ocupacional e ao emprego das
persoas que participan nos itinerarios que define a presente lei e no
capítulo IV regúlase o selo de empresa inclusiva.
No título V regúlase a declaración de Zona de Intervención Social
Especial establecendo criterios xerais de coordinación para a
actuación en áreas urbanas ou periurbanas nas que se acredite unha
concentración significativa e anómala de situacións de exclusión
social.
No título VI adicado á coordinación e participación establécense, no
capítulo primeiro, como órganos de control e seguimento os previstos
no artigo 40 e seguintes da Lei de servizos sociais de Galicia: o
Consello Galego de Benestar Social e a Mesa Galega de Servizos
Sociais, aos que se lle atribúe a avaliación da execución dos
programas de inclusión social previstos nesta lei. Así mesmo, tamén
se prevé, nun capítulo II, unha Comisión Interdepartamental de
Servizos Sociais e Inclusión Social, á que fai referencia o artigo 65 da
Lei de servizos sociais de Galicia, como órgano de coordinación dos
diferentes departamentos da Xunta de Galicia que incidan na mellora
do benestar da cidadanía galega.
Finalmente, no título VII defínense as competencias da Xunta de
Galicia e dos concellos nesta materia, destacando a necesidade do
desenvolvemento de procedementos de coordinación para facilitar,
entre outras cosas, a colaboración na aplicación das medidas
contempladas nesta lei e nas súas normas de desenvolvemento.